Blog 17 april 2018

Veiligheid, mobiliteit, werkgelegenheid, duurzaamheid, en ga zo maar door. Op rijks- en lokaal niveau proberen bestuurders en ambtenaren vanuit hun organisaties een zinvolle bijdrage te leveren aan maatschappelijke vraagstukken. Natuurlijk willen we allemaal dat onze overheidsorganisaties maximale publieke waarde leveren. Maar hoe bepalen we dat? Hoe kan men hierop ‘sturen’?

Ik hoor graag jouw ideeën hierover of ervaringen. Komende donderdag reageer ik via een vlog op mijn eigen vraag, maar eerst een korte terugblik op hoe we hier de afgelopen 20 jaar mee bezig zijn geweest.

De opkomst van prestatiemanagement bij overheden

Een dikke twintig jaar geleden werd ik namelijk als organisatieadviseur actief in de publieke sector. Toen ik in 1994 mijn diploma bedrijfseconomie aan de Vrije Universiteit Amsterdam ontving was het gedachtegoed van kwaliteitsmanagement en prestatiemanagement volop in opkomst. In de publieke sector met enige vertraging. In het decennium ervoor had de gedachte breed postgevat dat je overheden zou moeten managen als een bedrijf. Er kwam meer aandacht voor het meten van prestaties, efficiency, dienstverlening aan ‘de klant’, risicomanagement, prestatiemanagement, et cetera. Ook bij publieke organisaties werden kwaliteitsmanagementprincipes en -systemen, zoals de PDCA-cirkel, ISO-9000 en het INK managementmodel, steeds meer toegepast. Er kwam een breed gedeelde overtuiging op gang van ‘meten is weten’. Alles is oorzaak en gevolg, dus als er explicietere verbanden zouden worden gemaakt tussen maatschappelijke vraagstukken (outcome), resultaten die daaraan bijdragen (output), inspanningen om tot die resultaten te komen (throughput) en de middelen die hiervoor beschikbaar werden gesteld (input) dan zou het makkelijker worden om te sturen op de meest effectieve en efficiënte bijdrage van overheidsorganisaties aan maatschappelijke vraagstukken. Aan de lengte van de voorgaande zin is al af te lezen hoe vermoeiend dat werd, maar daarover straks meer. Het was toch logisch om te willen weten wat de burger voor haar belastingcenten zou krijgen?

VBTB en programmabegrotingen

Binnen het Rijk werd een circus opgetuigd onder de titel ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’, afgekort VBTB. Deze afkorting werd op een gegeven moment omgezet in Van Borrel Tot Borrel, omdat er enorm veel gepraat werd over de causale verbanden en de ‘metertjes’ (prestatie-indicatoren). Bij lokale overheden werd een soortgelijke beweging gemaakt toen ook daar het dualisme werd ingevoerd. Wethouders mochten niet meer ook in de gemeenteraad zitten. De raad werd taakstellend en controlerend en kreeg in plaats van dikke productbegroting nu veel dunnere programmabegrotingen met prestatie-indicatoren. Hoewel veel mensen beseften dat het werken met prestatie-indicatoren een kunstmatige vereenvoudiging was van de werkelijkheid, werd het op dat moment toch gezien als een beter alternatief voor het oude verdelen van de middelen.

Prestatiemanagement omstreden

Het presteren van overheidsorganisaties kon nu worden afgemeten aan de mate waarin de prestaties werden behaald. In diverse sectoren werden ook allerlei benchmarks (vergelijkingen) opgezet om te laten zien wie ‘de beste’ was. De anderen konden daarvan leren, zo was de gedachte. Ik heb daar overigens vrolijk en vol enthousiasme aan meegedaan door vele Balanced Scorecards, begrotingen nieuwe stijl en benchmarks te ontwikkelen. Ik kon mijn creativiteit daar heerlijk in kwijt. Ik was zelfs nog zeven jaar lang de trekker van de F.G. Kordes trofee, de prijs voor het beste publieke jaarverslag. De hele beweging was echter gestoeld op het idee van de ‘maakbare samenleving’. Om een palet aan redenen kwam het op deze manier toepassen van prestatiemanagement niet uit de verf. Het voert te ver om daar nu diep op in te gaan, maar een van de redenen was dat de complexiteit, of onvoorspelbaarheid, vaak zo groot was dat er maar iets anders hoefde te gebeuren dan men voorzien had en de causale relaties, met alle metertjes erop, konden in de prullenbak. Er ontstond een zekere ‘meetmoeheid’ en prestatiemanagement is de afgelopen 10 jaar een besmet woord geweest.

Hoe dan wel?

Toch is het verlangen van overheidsfunctionarissen om een zinvolle bijdrage aan maatschappelijke vraagstukken te leveren onveranderd. En ook de behoefte om te willen weten ‘of je het goed doet’ is groot. Zowel bij uitvoerende ambtenaren, leidinggevenden en controlerende organen. Er is een grote tegenbeweging op gang gekomen die de ‘systeemwereld’ (waaronder ook prestatie-indicatoren) zeer kritisch beschouwd en ‘bedoelingen in de leefwereld’ centraal wil stellen. Ook aan die beweging doe ik overigens mee. We zijn steeds meer aan het kijken in welke context ‘hard controls’ nog passen en ‘soft controls’ een waardevolle aanvulling zijn. Want we willen wel graag ‘sturen op de bedoeling’, of in ieder geval het gevoel hebben dat we dat doen.

Maar nou toch weer terug naar de beginvraag: hoe bepalen we nu of onze overheidsorganisaties goed presteren? Of is dat misschien helemaal geen relevante vraag en moeten we accepteren dat we dat niet kunnen weten? Laat het me weten. Komende donderdag plaats ik een vlog met daarin mijn antwoord op deze vraag. En wie weet neem ik jullie reacties daarin wel mee!

Wissel eens van gedachten met Paul-Jan Linker